論文摘要 民眾在自然災害中作為應急志愿者而在救災過程中發(fā)揮了積極作用，但由于缺乏組 織性、有序性和專業(yè)性，一定程度上也加重救災負擔，同時也給自身安全增加風險。日本的志愿者救災活動有比較長的歷史，也建立了比較規(guī)范的管理體制，國家對社會自發(fā)形成的應急志愿者在組織、協(xié)調(diào)、管理方面具有豐富的經(jīng)驗。結合我國國情和應急志愿者服務現(xiàn)狀，借鑒日本應急志愿服務的優(yōu)秀經(jīng)驗，為完善我國應急志愿者服務提出合理的管理和立法建議。

　　論文關鍵詞 應急志愿服務 日本 應急志愿者中心 管理協(xié)調(diào) 立法借鑒

　　近年來，我國民眾在自然災害中自發(fā)參與救援，作為應急志愿者而發(fā)揮了積極作用， 但也因缺乏組織性、有序性和專業(yè)性，一定程度上也加重救災負擔，同時也給自身安全增加風險。相比而言，作為世界上自然災害最為頻發(fā)的國家之一的日本，長期以來形成了一套健全的災害應對體系，因此，我們可以嘗試借鑒日本應急服務體系的組織、管理、協(xié)調(diào)的機制，以彼之長，補己之短，使得我國應急志愿服務得到進一步地規(guī)范和完善。

　　一、我國應急志愿服務的問題

　�。ㄒ唬� 應急志愿者的“尷尬”身份、
　　應急志愿服務并非官方性質(zhì)的服務，目前也并沒有得到官方的正式認可，這樣一種狀態(tài)下，應急志愿者的身份很不明朗。身份不明則法律地位也無從談起，，法律地位不明則職責無法明確，有效救援更無法談起。如何認定志愿者的法律身份同時關系到其權益應當如何加以維護，也決定著政府是否應當給予補償、撫慰的問題，當應急志愿者不幸遇難，是否應當認定為烈士等等。這一系列跟應急志愿者的人身安全和個人名譽息息相關的問題，都沒能得到妥善處理和清楚的解答。因此在我國應急志愿者的身份是相當尷尬的。
　�。ǘ� 應急志愿者不均衡分布
　　全國志愿者及志愿服務發(fā)展極不均衡，應急志愿行動難以實現(xiàn)“就地原則”。 我國志愿者數(shù)量看上去雖不少，但穩(wěn)定的志愿者數(shù)量偏少，而且從志愿者的職業(yè)構成上看，我國志愿者中多為青年學生，特別是在校的大中學生，這是穩(wěn)定的志愿者比例較低的原因之一。而我國城市社區(qū)的志愿者中，很大部分由離退休人員構成，他們從事應急志愿工作的范圍有一定限制。
　�。ㄈ� 應急志愿服務的盲目性
　　作為志愿服務的參與主體和志愿功能的直接載體，大多數(shù)志愿者參與搶險救災表現(xiàn)出極大的盲目性，包括盲目的參與動機和不明確的服務目標。汶川地震發(fā)生后，秉承“一方有難，八方支援”的民族傳統(tǒng)， 許多志愿者憑“一時沖動”的熱情積極主動參與或受周邊群體壓力和政治動員消極、被動參與到搶險救災工作中。
　�。ㄋ模� 我國應急志愿服務立法體系的缺失
　　目前為止，我國尚沒有出臺一部全國性的志愿服務法律或行政法規(guī)，雖然已有 18 個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、15 個市先后制定了志愿服務地方性法規(guī)。 然而，這些地方性法規(guī)大都避開實質(zhì)性的問題，缺乏執(zhí)行力和實效性。放眼望去，應急志愿服務立法領域里，制度不夠完備，缺乏程序性、可操作性的問題很突出。

　　二、問題的解決

　　而我們的鄰邦日本則在長期的災害侵蝕中形成了一套健全的應急志愿服務體系。針對我國應急志愿者的實際問題，我們可以從日本的成功經(jīng)驗中找到啟發(fā)。
　　（一）救災志愿者中心的建立是前提
　　日本政府很早就意識到了加強對應急志愿者管理的重要性。而在已有的志愿者登記制度的基礎上，成立了協(xié)調(diào)和組織志愿者的中樞機構——救災志愿者中心。該中心的成立標志著日本松散的應急志愿者實現(xiàn)了組織化，使得招募、組織、協(xié)調(diào)、管理應急志愿者等方面工作得以有序開展。
　　事實上，救災志愿者中心是日本應急志愿服務體系最關鍵的部門，它的存在并不是形式上多了一個參與救災的機構，而是多了一個能夠在志愿者方面協(xié)調(diào)諸多救災力量的總樞紐。 事實證明救災志愿者中心成功解決了救災過程中的很多問題。結合我國目前應急志愿者混亂的現(xiàn)狀，增加一個救災志愿者中心顯得很有必要。它可以有一個常設的機構，因為我國自然災害頻繁發(fā)生；也可以臨時成立輔助機構，就地組織專門人員，快速救災。
　�。ǘ� 建立完善的志愿者招募制度是基礎
　　在救災志愿者中心的基礎上，完善而高效的志愿者招募制度就能夠施行。在這里，我認為日本在此方面也有很多值得我們借鑒的地方。日本應急志愿者招募工作針對不同的需求分為兩種形式。一種是技能型志愿者的招募，對這種志愿者的專業(yè)技能水平要求相對較高，如骨科醫(yī)生、護士、房屋拆遷工人等。另外一種是一般工作志愿者的招募，這類工作技術含量不高，如信息傳遞員、搬運人員、一般的服務人員等。
　　在招募應急的志愿者之前，災害志愿者中心會與災區(qū)救助現(xiàn)場保持聯(lián)系，及時了解災區(qū)各地對不同志愿者的需求情況，以安排應急志愿者的招募，以及現(xiàn)有應急志愿者的協(xié)調(diào)、管理和調(diào)度。在獲取了應急志愿者的需求信息之后，災害志愿者中心向全社會發(fā)布。志愿者則可以根據(jù)發(fā)布的信息以及自身情況，向災害志愿者中心提出申請。各類志愿者還可根據(jù)自己分工的不同準備好不同的救災用品。對于專業(yè)型應急志愿者此時就可以赴災區(qū)開展救助了。而對于一般工作的應急志愿者，則根據(jù)各申請人的不同情況進行不同層次的救災技能應急培訓。更重要的一點，對于所有的志愿者，都必須購買人身保險，這無疑對應急志愿者的權益增加了一道保障。

　�。ㄈ� 優(yōu)化管理和協(xié)調(diào)是核心
　　在遭受自然災害重創(chuàng)的非正常狀態(tài)下，良好的工作秩序?qū)τ诟咝У貙嵤┚戎哂袠O大的裨益。因此，對應急志愿者實施組織管理是相當重要的問題。
　　日本在應急志愿者的組織上，仍然分為兩類。一類是以原有社會團體為單位參與災害救助的，另一類是不屬于任何社會組織，以個人為單位參與救助的志愿者。而對于不屬于任何組織的應急志愿者個人，則根據(jù)救援地編入臨時組織，產(chǎn)生臨時的“組織關系”，如果轉(zhuǎn)換工作地，則組織關系同樣發(fā)生變換。一旦有需要，所有的志愿者都要先到調(diào)動地的相關部門報到，聽候調(diào)遣，決不允許擅自行動。

 

 

　　災害志愿者中心在協(xié)調(diào)方面起到了較好的作用。該中心與各救援單位保持溝通和聯(lián)系，關注前方在人力物力上的需求。雖然中心并沒有權利調(diào)配、指揮搶險隊和消防隊、國民自衛(wèi)隊，卻能夠為其提供救援的信息，這些信息也同樣得到了重視。救災志愿者中心引進了應急志愿這數(shù)據(jù)庫和信息網(wǎng)絡平臺這兩件重要的工具，并實現(xiàn)了與搶險隊和消防隊、國民自衛(wèi)隊的關于志愿者的信息共享。數(shù)據(jù)庫里記錄著各個志愿者的基本身份信息、身體條件和技能以及目前所在救援地點。
　　另外，應急志愿者中心所設立的紀律對于我國應急志愿者管理實踐來說也很有借鑒意義。這些紀律主要分為以下幾點：（1）志愿者救災過程中必須重視自身的安全。（2）志愿者需要隨身攜帶身份證件并佩戴志愿者標志，便于對災民實施救援。另外，萬一應急志愿者不幸遇難，隨身攜帶的身份證件和志愿者標志能夠迅速幫助識別其身份，便于后事處理、保險索賠、撫恤金發(fā)放和傷亡調(diào)查。（3）應急志愿者工作的性質(zhì)是輔助性的救援工作，在救援過程中不可替代政府的救援部門，因此不可與之發(fā)生爭搶救災或者發(fā)生沖突。（4）不可占用救災的食物、飲水等物資，志愿者應 當保持謙讓，主動把緊缺物資讓與災民。
　　這些紀律給志愿者一個正確的自我認知定位，并且督促了應急志愿者自我約束，起到了良好的作用，有利于應急志愿者工作正常有序的開展。
　�。ㄋ模� 完善的法律制度是保障
　　志愿服務組織需要完善法制環(huán)境與內(nèi)部制度，解決好志愿服務組織的法律規(guī)制與監(jiān)管問題，是實現(xiàn)志愿服務組織化、有序化和專業(yè)化的制度保障。豓日本于 1998 年通過了《特定非營利活動促進法》，明確認可人民及其組成團體的參與權，并將應急志愿服務完全與其他形式的勞務區(qū)分開，給應急志愿者一個明確地社會身份。豔我國學界對于應急志愿服務的大力研究時間 很短，尚不成熟。與日本應急志愿服務缺乏立法體系相比，我國在應急志愿者立法上仍然存在很大的空缺，因此結合我國的實際情況進行法律移植，未嘗不是一個便捷而有效的選擇。

　　三、 結語

　　綜上可知，日本應急志愿者服務體系具有較強的可借鑒性，主要體現(xiàn)在組織和管理協(xié)調(diào)制度上，我們可以大膽地借鑒甚至“移植”日本應急服務體系的組織、管理、協(xié)調(diào)的機制。我們應敢于創(chuàng)新，在借鑒日本的應急志愿服務立法體系中的合理成分的同時，結合我們的文化和社會特點，早日形成符合我國國情的中國應急志愿服務機制立法體系，使得我國應急志愿服務機制步入規(guī)范化和法治化的軌道。

 

 

本文編號：12381