發(fā)布時(shí)間：2014-09-18 12:14

【摘要】 對加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的必要性進(jìn)行了分析,指出林業(yè)資源的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的基礎(chǔ),環(huán)境的惡化與政府環(huán)保職能的強(qiáng)化是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力,綠色運(yùn)動(dòng)的興起是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的強(qiáng)大推力,林業(yè)公共管理研究的滯后是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的現(xiàn)實(shí)需求。
 
【關(guān)鍵詞】 林業(yè)； 公共管理； 生態(tài)危機(jī)； 綠色運(yùn)動(dòng)；

    黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革”，同時(shí)指出，要對森林等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。這些重大決定事實(shí)上是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)我國的林業(yè)公共管理。我國自建國以來就重視林業(yè)管理，但建國60多年來，我國的政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)生了重大的變化，原有的管理體制已經(jīng)不適應(yīng)新形勢的需要，這就需要加強(qiáng)新形勢下林業(yè)公共管理的研究，推進(jìn)我國林業(yè)公共管理的科學(xué)化，為我國的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)提供更充分的公共物品。
　　1林業(yè)資源的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的基礎(chǔ)
　　公共物品是相對于私人物品而言的。典型的私人物品具有消費(fèi)上的競爭性和所有權(quán)上的排他性。相反，“純公共物品的特征是消費(fèi)的非競爭性和非排他性”[1]。介于典型的私人物品與典型的公共物品之間的物品，如果更傾向于公共物品的性質(zhì)，我們則將其稱之為準(zhǔn)公共物品[2]。
　　森林資源具有防護(hù)、保健及為生產(chǎn)生活提供物資的作用[3]。在對于大地的防護(hù)作用方面，主要體現(xiàn)為保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候等；在保健功能方面，林業(yè)資源的作用主要體現(xiàn)為制氧、滅菌、凈化空氣、降低噪音等。本文由筆耕文化傳播www.bigengculture.com收集整理這些功能具有非排他性，即森林的所有者不能排斥其他人和自己一起享受森林所帶來的這些好處，同時(shí)，森林的所有者也無法主張諸如調(diào)節(jié)氣候、氧氣、低噪音等與森林的這一功能相關(guān)的權(quán)利。森林的這些功能具有非競爭性。
　　在為國家建設(shè)和人民生活提供了多種多樣的物資方面，林業(yè)資源的功能主要體現(xiàn)為各種木材及林副產(chǎn)品。木材及林副產(chǎn)品如果為某個(gè)人所有并消費(fèi)掉就不能同時(shí)被其他人占有并消費(fèi)，從這個(gè)角度而言，林業(yè)資源具有排他性和競爭性，是一種私人物品。
　　總體而言，林業(yè)資源既具有私人物品的性質(zhì)，又具有公共物品的性質(zhì)，因而是一種準(zhǔn)公共物品。正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，“在有關(guān)環(huán)境及許多其它問題上，這個(gè)世界的人民正變得重視共同利益了”[4]。作為一種準(zhǔn)公共物品，森林資源具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，私人組織難以有效、充分地提供，故而它一般由政府或其他公共部門來組織生產(chǎn)或提供。這樣森林資源的提供就成了一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，需要公共組織進(jìn)行有效的管理。公共組織對森林資源進(jìn)行有效的管理首先應(yīng)該加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，用科學(xué)的理論來指導(dǎo)林業(yè)公共管理的實(shí)踐。林業(yè)資源的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的前提。
　　加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，可以有效地指導(dǎo)林業(yè)公共管理的實(shí)踐，為林業(yè)的發(fā)展提供更多更好的公共物品，促使林業(yè)資源的非排他性與非競爭性功能更充分地發(fā)揮。
　　2環(huán)境的惡化及政府環(huán)保職能的強(qiáng)化是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力
　　近幾年來，全球環(huán)境不斷惡化，體現(xiàn)為工業(yè)污染不斷加劇，沙漠化嚴(yán)重，溫室氣體排放增加，全球進(jìn)一步變暖。以目前的趨勢，全球平均氣溫在未來50年內(nèi)將升高2.5～10 ℃[5]，全球變暖將導(dǎo)致世界上四分之一也就是100多萬個(gè)物種在未來50年里滅絕[6]。全球氣溫升高導(dǎo)致地球兩極冰雪融化和海平面上升，地球上眾多海岸線將被海水侵蝕，眾多島嶼將被淹沒，島上及沿海居民生活受到威脅。這些環(huán)境變化，在給各國人民帶來巨大災(zāi)難的同時(shí)也促使各國政府積極行動(dòng)起來，共同應(yīng)對環(huán)境的變化及其所帶來的問題。
　　1992年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，包括我國在內(nèi)的150多個(gè)國家制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，奠定了應(yīng)對氣候變化國際合作的法律基礎(chǔ)。自此以后，聯(lián)合國基本每年舉行一次會(huì)議簽署一些重要的協(xié)議。這進(jìn)一步強(qiáng)化了各國政府的環(huán)境保護(hù)職能，包括林業(yè)的公共管理職能。我國各種環(huán)境災(zāi)害層出不窮，淮河的水污染，長江、太湖等水域的藍(lán)藻，北京地區(qū)的塵沙天氣等，都喚起了我國各級政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的重視。為了積極有效地處理好我國國內(nèi)不斷出現(xiàn)的環(huán)境問題，我國政府采取了積極的環(huán)境政策。如2008年我國全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，2012年黨的十八大、2013年十八屆三中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)等，都必將推動(dòng)林業(yè)公共管理的發(fā)展。
　　國際國內(nèi)的環(huán)境問題要求我們強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)職能，正如科爾蔓所說：“在一個(gè)對生態(tài)負(fù)責(zé)的世界秩序中，國家的和國際的組織必須重新定位”[7]。這里的“重新定位”是指政府要適應(yīng)環(huán)境的變化，強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)職能。環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵在于發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，政府環(huán)境保護(hù)職能的主要內(nèi)容之一則在于加強(qiáng)林業(yè)公共管理。
　　加強(qiáng)林業(yè)公共管理是政府履行環(huán)境保護(hù)職能的重要形式。林業(yè)公共管理的強(qiáng)化及其有效性的提高，有利于提供更多的林業(yè)公共物品，從而應(yīng)對環(huán)境的挑戰(zhàn)，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。要做到這些，就需要我們加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，否則就會(huì)導(dǎo)致政府的環(huán)保職能因缺乏有效的制度與措施而空置，環(huán)境問題還是無法得到有效解決。
　　3綠色運(yùn)動(dòng)的興起是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的強(qiáng)大推力
　　隨著生態(tài)危機(jī)的加劇，各國人民開始行動(dòng)起來，通過各種方式來保護(hù)我們生存的地球環(huán)境，形成了一股洶涌澎湃的綠色運(yùn)動(dòng)。綠色運(yùn)動(dòng)自20世紀(jì)60年代產(chǎn)生以來，不斷發(fā)展，并在公民、非政府組織、政黨、三個(gè)層面上展開。
　　在公民層面，發(fā)生在自己身邊的環(huán)境危機(jī)促使公民為了更加美好的生存環(huán)境而自發(fā)地行動(dòng)起來，人們自發(fā)地走上街頭，以靜坐、游行、示威等方式呼吁政府采取有力措施控制環(huán)境污染。我國環(huán)境群體性事件每年以29%的速度不斷增加，從一個(gè)側(cè)面反映了我國公民對環(huán)境問題的關(guān)注。
在非政府組織層面，綠色運(yùn)動(dòng)逐步由群眾自發(fā)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為有組織的自覺行為。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署統(tǒng)計(jì)，全球的非政府組織由1976年的532個(gè)發(fā)展到7 000多個(gè)非政府和政府性環(huán)保組織活躍在世界政治舞臺(tái)上[8]。在我國環(huán)保非政府組織發(fā)展迅速，截至到2008年4月共有環(huán)保民間組織3 539 家，民間自發(fā)組織的508家[9]。這些非政府環(huán)保組織倡導(dǎo)的生態(tài)思想、環(huán)境保護(hù)意識(shí)、可持續(xù)發(fā)展理念等，為解決國際國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題起到了舉足輕重的作用。
　　在政黨層面，人們認(rèn)識(shí)到，環(huán)境問題本質(zhì)上也是一種政治問題，只有直接進(jìn)入政治層面，改變現(xiàn)有的政治思維、制度，才能有效解決生態(tài)危機(jī)。于是，綠色運(yùn)動(dòng)在政黨層面展開。1972年新西蘭成立了世界上第一個(gè)綠色政黨，此后，西方各主要國家先后成立了本國的綠黨。綠黨與傳統(tǒng)政黨的根本區(qū)別在于，它第一次將按人與自然協(xié)調(diào)共處的理論原則調(diào)整人類現(xiàn)存生產(chǎn)生活方式的政治觀點(diǎn)變成了一種政治需求，并提出了把這些政治主張付諸現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的政治策略[10]。綠黨在現(xiàn)存的政治體制中實(shí)現(xiàn)自身政治理想的途徑主要有參加競選，贏得議會(huì)席位，參加政府，開展黨際合作等。在我國，中國共產(chǎn)黨的十八大進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)文明的理念，在全國范圍內(nèi)推動(dòng)了生態(tài)文明的建設(shè)。
　　綠色運(yùn)動(dòng)對我國社會(huì)各個(gè)方面都產(chǎn)生了深刻的影響，“綠色運(yùn)動(dòng)刻意要成為社會(huì)主義問世以來最激進(jìn)、最重要的政治和文化力量”，而綠色人士的目的并不在于獲得和維持政權(quán)，“綠色運(yùn)動(dòng)最激進(jìn)的目標(biāo)在于一場非暴力的革命，以推翻我們污染環(huán)境的、掠奪性的、物質(zhì)主義的工業(yè)社會(huì)，代之以一個(gè)將使人類與星球和睦相處的新型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序”[11]。而要實(shí)現(xiàn)這一目的，就需要政府加強(qiáng)環(huán)境與生態(tài)的公共管理，尤其是加強(qiáng)林業(yè)公共管理，需要我們加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究。
　　加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，有利于政府有效地回應(yīng)公民與非政府組織的環(huán)保呼聲，采取措施滿足其環(huán)保需求，從而提高政府的合法性，也有利于政黨采取更加切實(shí)而有效的途徑與方法實(shí)現(xiàn)其最高政治理想。如果我們不加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，就會(huì)導(dǎo)致公民無法提出具體的環(huán)境保護(hù)訴求，非政府組織和政黨就無法采取正確的步驟和行動(dòng)，政府也無法有效地回應(yīng)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)需求，綠色運(yùn)動(dòng)也無法深入開展。
　　4林業(yè)公共管理研究的滯后是加強(qiáng)林業(yè)公共管理研究的現(xiàn)實(shí)需求
　　我國一直以來都不缺乏對林業(yè)的管理。在20世紀(jì)90年代以前，我國政府對森林資源進(jìn)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政指令性管理；隨著我國向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過渡，森林資源的管理逐步由行政指令性管理向公共管理過渡。正確的行為需要科學(xué)的理論指導(dǎo)，林業(yè)公共管理強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)需求也需要科學(xué)的理論指導(dǎo)，但林業(yè)公共管理的理論研究，相對于現(xiàn)實(shí)需要的迫切性而言，在我國還比較滯后，具體體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
　　4.1現(xiàn)有的林業(yè)管理研究的成果更多地適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要自從十一屆三中全會(huì)以來，林業(yè)管理的研究逐步得到了人們的重視，陸續(xù)出版了一些教材和著作。這些著作在闡述國家林業(yè)管理政策的同時(shí)也闡述了如何進(jìn)行林業(yè)的經(jīng)營管理。隨著我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，這些研究成果顯示出很強(qiáng)的滯后性。這種轉(zhuǎn)型促使林業(yè)管理理論的轉(zhuǎn)型，要求我們加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究。
　　4.2目前的公共管理研究成果出現(xiàn)了概論化的趨勢20世紀(jì)以來我國理論界加強(qiáng)了公共管理的教學(xué)與研究，公共管理的一般性理論與著述大量出現(xiàn)。但北京大學(xué)周志忍教授認(rèn)為，中國的公共管理研究出現(xiàn)了概論化、特征化的傾向[12]，缺乏對具體領(lǐng)域的公共管理，尤其是林業(yè)公共管理領(lǐng)域的系統(tǒng)、深入研究。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于相當(dāng)多的研究成果都將研究的重點(diǎn)放在西方發(fā)達(dá)國家的公共管理理論和實(shí)踐上，沒有結(jié)合我國公共管理的實(shí)際及各個(gè)公共管理領(lǐng)域的實(shí)際進(jìn)行研究，研究成果難免概論化。公共管理的研究成果要推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，就要結(jié)合具體的領(lǐng)域來進(jìn)行。在林業(yè)公共管理領(lǐng)域，就應(yīng)該加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究。
　　4.3一般性的公共管理理論無法完全替代林業(yè)領(lǐng)域的公共管理研究一般性的公共管理理論具有普遍性，而林業(yè)公共管理的研究具有特殊性。固然，一般性的公共管理理論總體上適用于林業(yè)公共管理領(lǐng)域，但林業(yè)領(lǐng)域的公共管理理論不同于一般性的公共管理理論。在實(shí)踐中，僅有一般性的公共管理理論而沒有林業(yè)領(lǐng)域的公共管理理論，那么實(shí)踐者就需要將一般性的理論轉(zhuǎn)化為具體的內(nèi)容，而這個(gè)轉(zhuǎn)化過程就會(huì)因人而異，存在著很多不確定的因素。
　　4.4集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)對林業(yè)公共管理提出了新的要求2008年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》。經(jīng)過五年多的改革，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，但相關(guān)配套改革的內(nèi)容，林權(quán)抵押貸款，林業(yè)保險(xiǎn)，林業(yè)合作組織建立和發(fā)展等，還有待于進(jìn)一步深化。這些改革內(nèi)容直接制約著集體林權(quán)制度改革的目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)。而完成這些改革內(nèi)容就需要改革原有的林業(yè)公共管理制度，建立新的林業(yè)公共管理制度。
　　加強(qiáng)林業(yè)公共管理的研究，有利于豐富公共管理的理論，有利于改變理論滯后于現(xiàn)實(shí)需求的狀況，有利于用科學(xué)的理論指導(dǎo)實(shí)踐，有利于踐行科學(xué)發(fā)展觀。

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